El Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)

La demanda de la población por un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público ha motivado un esfuerzo por parte de los gobiernos de un buen número de países para mejorar la eficacia y la eficiencia con la que prestan sus servicios a la población; a la vez, ha generado en la población un mayor interés en conocer los costos que generan éstas, los resultados que entregan y los cambios que requieren en su propia organización para atender las exigencias que enfrentan. Esta tendencia se ha materializado en la introducción del Presupuesto basado en Resultados (PBR) en varios países, particularmente los pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Este modelo surge como el medio para mejorar la manera mediante la que los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios a la población.

El PBR es una manifestación más de la Nueva Gestión Pública (NGP), y tiene como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto (OECD, 2007); así como ofrecer la información que demanda la sociedad.

El PBR ha permitido en los países que lo instrumentaron, enfocarse más en los productos de la actividad de los gobiernos que en los insumos que se requieren para ello. Este cambio implica alejarse de la atención primordial que dan los ejecutores del gasto al proceso de gasto, para centrarse en los resultados que dicho proceso genera. Asimismo, la introducción del PBR ha mejorado la eficiencia y eficacia del gasto público al servir como un mecanismo para dirigir eficazmente el gasto y facilitar el seguimiento de las actividades y rendimiento de sus ejecutores.

OPERACIÓN DEL PBR

Resulta importante tener claro en qué consiste el PBR. Mientras que los presupuestos tradicionales miden los recursos consumidos, el PBR mide la producción de bienes y servicios y el impacto que éstos generan en la sociedad, tomando en cuenta objetivos y metas, para lo que resulta importante construir un adecuado sistema de evaluación del desempeño. Para una implementación, consolidación y operación adecuada del PBR se debe considerar la totalidad de sus factores. Dentro de ellos, probablemente el más relevante sea la evaluación del desempeño de las políticas públicas y los programas presupuestarios, que hace posible que se genere la información que, como ya se mencionó, permita a los gobiernos tomar decisiones acertadas y eficientes, respecto a las prioridades y distribución del gasto. La evaluación del desempeño ha sido uno de los factores con un impacto positivo en la gestión del gasto público. Dicha evaluación genera información sobre la actuación de los ejecutores del gasto con relación al cumplimiento de metas y objetivos.

La OCDE define a la evaluación del desempeño como la evidencia que describe los resultados generados por las mediciones que se realizan sobre el desempeño, en términos de la eficiencia, eficacia y efectividad de los servicios públicos que se prestan, y de los impactos que generan los mismos, así como de las metas y objetivos de los programas presupuestarios. Desde luego, un PBR es más que la generación de esta información relevante sobre el desempeño de los ejecutores de gasto, pues éste implica que esa información se utilice también para decidir o proponer prioridades y asignaciones de gasto, en el marco de la planeación y programación de los presupuestos por venir.

México no se ha quedado atrás en este esfuerzo.

La estabilidad de su economía y sus finanzas públicas, desde finales de la década de 1990, ha permitido impulsar medidas para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Así, se determinó no sólo la necesidad de mejorar el nivel de ingresos en el sector público, sino también de utilizar mejor los recursos con los que ya cuenta el gobierno. Los diferentes estudios realizados sobre la experiencia en el ámbito internacional, combinados con la solidez en la economía, dieron la pauta para que, a partir de 2006, se introdujeran cambios sustantivos en el país; se establecieron obligaciones para evaluar los resultados de los programas sociales y los logros obtenidos por las entidades federativas y los municipios con recursos federales. Desde entonces, y a la fecha, se ha trabajado intensamente para que el PBR se convierta en una realidad en la Administración Pública Federal (APF). Por más de una década, se han realizado esfuerzos por modernizar la administración de los recursos públicos y la evaluación ha ido fortaleciéndose a paso firme hasta llegar a un modelo integral de presupuesto basado en resultados.

En ese contexto, se hizo necesario alinear los objetivos y las metas de los diversos programas federales con el Plan Nacional de Desarrollo, el cual determina las prioridades del país en cada período presidencial.

REFORMAS AL MARCO JURIDICO

Con este esquema de objetivos y metas, y contando con la MIR, fue entonces posible contar con una base sólida que permita implantar el PBR. Todo lo anterior, junto con las diversas reformas al marco jurídico mexicano, particularmente a la constitución y a diversas leyes federales, sirvió de andamiaje para la implementación del PBR en el país.

En el marco del PBR en México, éste se entiende y se ha ido aplicando como el análisis sistemático y objetivo de los programas presupuestarios, cuya finalidad es la de determinar la pertenencia y logro de sus objetivos, metas, eficiencia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad (SHCP, 2008). Debido a su magnitud, es una herramienta que se ha venido construyendo de forma gradual. Su implantación en todos los órdenes de gobierno (federal, estatal, del Distrito Federal y municipal) está enmarcada dentro de una serie de reformas en materia de gasto que se han hecho en nuestro país en los últimos años que, por su trascendencia, ha requerido modificaciones al marco legal aplicable. En este sentido, el primer paso hacia la transformación en la administración de los recursos públicos se dio en 2006 con la emisión de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) la cual regula actualmente la programación, la presupuestación, la aprobación, el ejercicio, el control y la evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Posteriormente, se produjo la Reforma Hacendaria Integral de 2007 bajo la perspectiva de que, si bien es necesario elevar el nivel de recaudación, corresponde al gobierno lograr mayores beneficios para la sociedad mexicana con los recursos que cuenta. Adicionalmente, en 2008 se llevó a cabo una reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de gasto público y fiscalización, la cual forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen. Esta reforma estableció que los resultados del ejercicio de los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios serán evaluados por instancias técnicas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

En este contexto, se han impulsado modificaciones al proceso y a los elementos a considerar en la asignación de recursos a sus actividades, con énfasis en las decisiones que prevén la alineación de las políticas y programas públicos con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, y examinando de manera ponderada el logro de resultados y su consistencia con dichos objetivos. De esta forma, se conoce en qué se gasta y, sobre todo, qué resultados se obtienen con la utilización del presupuesto. Esta orientación ha incluido, entre otras medidas, adecuar el marco normativo, impulsar un conjunto de acciones de mejora en el desempeño de las instituciones y promover el uso amplio de herramientas metodológicas de planeación, análisis y evaluación, a fin de lograr que la toma de decisiones se lleve a cabo a partir de consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos, que la misma motive a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a lograrlos, y que impulse iniciativas para mejorar su operación e interrelación con la ciudadanía. En la actualidad, el PBR busca orientar eficientemente la cantidad provista de bienes y servicios públicos mediante la asignación de recursos a los programas que sean pertinentes y estratégicos para obtener los resultados esperados.